財政花200萬元，買來”價值5億的公共服務

促使南京市鼓樓區(qū)探索公共服務外包，源自一次意外事故。2002年底，當?shù)匕l(fā)生了一起孤寡老人病死家中無人知曉的事件。鼓樓區(qū)民政局老齡科科長郝蘇明說：雖然不是發(fā)生在我們區(qū)，但對我們的觸動極大。”

如何解決獨居老人的養(yǎng)老問題？鼓樓區(qū)屬於中心城區(qū)，房價和租金都很高，政府沒有財力全部通過機構(gòu)養(yǎng)老來解決問題。”當時有人建議，何不嘗試由政府出資購買民營養(yǎng)老機構(gòu)的服務呢？郝蘇明介紹，2003年，鼓樓區(qū)老齡化的問題就已經(jīng)很突出，60歲以上的老年人達9.3萬，佔全區(qū)人口15%，真正進入了老齡化社會。他說，那段時間，公辦的老年公寓、養(yǎng)老院早已供不應求，民政部門的熱線電話依然應接不暇。

壓力之下，鼓樓區(qū)政府決定採取以購買服務的方式開展居家養(yǎng)老”的新思路。但向誰買？怎麼買？”郝蘇明說，當時從事居家養(yǎng)老的機構(gòu)非常少，心貼心老年人服務中心是當時這個區(qū)唯一的民辦非營利居家養(yǎng)老機構(gòu)，抱著試試看的態(tài)度，先期把全區(qū)的100名孤寡獨居老人交給心貼心老年人服務中心，由他們培訓下崗人員再上崗，上門為這100名老人送去養(yǎng)老院式的服務。

目前，鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老的人數(shù)已經(jīng)從試點時的100人，發(fā)展到如今每年2500名老人的規(guī)模，每年260萬元的費用，納入財政預算，全部由政府埋單”。

鼓樓區(qū)政務中心主任周彤給記者算了一筆賬：在外包”模式下，財政花200萬元支付給民營養(yǎng)老機構(gòu)，可為2000名老年人解決養(yǎng)老難題，這就等於建起了一個沒有圍牆的2000張床位的養(yǎng)老福利機構(gòu)。若在鼓樓區(qū)建設福利機構(gòu)，以每床位造價約25萬元計算，建設2000張床位需總造價約5億元。而把這5億元用於購買服務，支付每年200萬居家養(yǎng)老服務經(jīng)費，至少可用250年。

居家養(yǎng)老服務外包”的成功實踐，給該區(qū)破解公共服務產(chǎn)品供給不足”這一課題打開了一扇窗戶。周彤說，政府果斷地將公共服務外包”理念引入便民生活服務、農(nóng)貿(mào)市場管理、環(huán)衛(wèi)保潔等多個領(lǐng)域，按照市場化運作、契約化管理、多元化評價”模式，整合多方優(yōu)勢，強力推進改革。

市場化運作，擠壓政府權(quán)力尋租”空間

2013年，鼓樓區(qū)將公共服務外包的領(lǐng)域拓展到殘疾人托養(yǎng)服務、公共衛(wèi)生服務、教育后勤採購、校園環(huán)保大隊、環(huán)保水系治理等，共涉及22個部門、30多個項目，年度全區(qū)外包服務資金總額共計1.9億元。馮雯蘭說：對於這麼大一筆公共資金的使用，必須建立一套完善的監(jiān)督機制，以有效防止公共服務外包中的腐敗問題。”

按照鼓樓區(qū)紀委的說法，這套完善的監(jiān)督機制包括前期的介入、招標的公開、服務過程的監(jiān)督以及事后的審計。推進‘公共服務外包’改革，政府要把權(quán)力‘讓’給市場，讓權(quán)力在陽光下運行。”馮雯蘭說，紀委和監(jiān)察局參與建立政府服務外包的項目立項、經(jīng)費預算、信息發(fā)布、招標方式、項目管理、績效評估等配套機制，將購買、委托、評估、認証、問責等納入相應的法定程序，為社會組織參與提供制度化的渠道，為購買服務”納入公共財政體制提供政策依據(jù)。

2012年10月13日，在南京金陵匯文學校的食堂裡，一場針對中小學食堂大宗物資和快餐供應的投標會正在進行。一般市場報價土豆是2.4元一公斤，你們報1.3元一公斤，青菜市場報價1.8元一公斤，你們報8毛一公斤，是什麼原因？”評委在現(xiàn)場直接問投標企業(yè)。周彤作為觀察員，觀摩了這個過程。他介紹，參加這次招標並通過資質(zhì)初選的企業(yè)共27家，並邀請了專業(yè)評委、家長評委共31名，最后，由評委投票確定中標企業(yè)。這31名評委中，11人是專業(yè)評委，包括南京市衛(wèi)保所、鼓樓區(qū)物價局等相關(guān)人員，其他20名是學校評委。

2009年初，鼓樓區(qū)環(huán)衛(wèi)所確定對全區(qū)18條主干道試行機掃，為了保証公共服務外包的公開公平和公正，環(huán)衛(wèi)所於2009年1月20日至2月9日兩次在南京市工程建筑項目貨物招投標管理辦公室登記招標，並在三家國家指定招投標網(wǎng)站向社會公開發(fā)布招投標信息。不過，僅南京玖生環(huán)?？萍加邢薰緫獦?，由於不符合開標程序，按規(guī)定以競爭談判的方式確定南京玖生環(huán)?？萍加邢薰緸橥械渍茊挝?。”南京市鼓樓區(qū)城管局副局長祝建華介紹說。

由於一些公共服務的提供商仍處於起步階段，數(shù)量極少，因此，在很多項目的招標中，由於沒有足夠多的競標單位，導致隻有唯一一家招標公司中標的情況。”對此，周彤表示，這就要求相關(guān)部門進行成本測算，確定最終的發(fā)包額，並報審計局、財政局審核。

紀檢全程監(jiān)督，避免公共服務一包了之”

作為甲方的政府和作為乙方的服務商，甲方如何約束乙方？如何防止雙方勾結(jié)套取公共資金？按照馮雯蘭的說法，一是靠制度，二是靠監(jiān)督。

她介紹，鼓樓區(qū)的政府公共服務外包之所以能走到今天，在於建立了一視同仁的準入制度、公開擇優(yōu)採購承包制度、規(guī)范的合同制度以及相應的政策體系，從而保証了服務質(zhì)量，並通過合同約定政府和企業(yè)的權(quán)利與義務。同時，鼓樓區(qū)還創(chuàng)新社會監(jiān)督機制，建立與信息披露制度等相適應的社會監(jiān)督體系，將群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督與社會參與、新聞媒體、法律手段等有機結(jié)合起來，對政府服務外包行為實施有效監(jiān)督，杜絕滋生新的腐敗。

南京市鼓樓區(qū)的96180”生活服務熱線作為一個純公益熱線，由政府出資，應用市場化運作，聚集契約加盟的400多家服務單位無需向政府繳納任何中介費用。接線員在接到市民的求助后，根據(jù)電腦隨機排名為客戶推介服務，且家政公司的服務價格比全市平均價格略低，客戶在享受完服務后，會收到熱線工作人員的電話回訪，如果一個加盟企業(yè)連續(xù)3次被服務對象評為不滿意，熱線就取消該企業(yè)的會員資格。周彤說：企業(yè)經(jīng)營得好與壞全靠市場的評價，為政府權(quán)力腐敗設置‘防腐牆’。”

所有的政府服務外包，都有一套評價考核和監(jiān)督機制。以公共衛(wèi)生服務外包為例，鼓樓區(qū)完善了包括8項42條的社區(qū)衛(wèi)生服務評價標準，利用定期檢查、專家評估、居民評議、網(wǎng)絡監(jiān)控、末位淘汰等一系列的評估方法，做到公開評價標準、公正評估過程、公平獲得經(jīng)費。所有針對居民提供的公共衛(wèi)生服務項目同時間布置、同標準考核、同水平撥款。從2004年以來，已淘汰了2家連續(xù)考評末位的社區(qū)衛(wèi)生服務站。”鼓樓區(qū)衛(wèi)生局副局長莊永忠說。

與此同時，紀檢監(jiān)察機關(guān)也對公共服務外包項目進行了有針對性地效能監(jiān)察，由區(qū)紀委、監(jiān)察局、區(qū)政協(xié)辦、各民主黨派組織專門的檢查小組，連續(xù)3年對服務外包項目進行聯(lián)合檢查，通過聽匯報、查資料、看現(xiàn)場、問百姓等多種形式，組織明察暗訪、考察調(diào)研，確保項目高效、廉潔運轉(zhuǎn)。

有了如此嚴格的多元化監(jiān)督考評體系，讓我們和政府部門的關(guān)系變成很簡單的甲方乙方關(guān)系，不用去跑關(guān)系走后門，當然，也唯有把功夫下在提高服務質(zhì)量上、真正讓群眾滿意，才不至於被淘汰出局。”心貼心老年人服務中心主任韓品嵋這樣說。