隨著社會的發(fā)展，除傳統(tǒng)的公共服務(wù)領(lǐng)域諸如教育、醫(yī)療、社會保障等，政府面臨著公共服務(wù)不斷增加和復(fù)雜化的挑戰(zhàn)。在吸毒、犯罪、艾滋病防治、環(huán)境保護(hù)、恐怖主義等領(lǐng)域，越來越需要政府承擔(dān)更多的責(zé)任，以應(yīng)對社會問題不斷增加的危險。

因此，公共服務(wù)領(lǐng)域，需要在政府之外，尋找新的力量。其途徑之一便是發(fā)展和吸納各種社會組織參與公共服務(wù)提供，以應(yīng)對日趨增多的社會問題。

那么，如何更好地發(fā)揮社會組織的作用，從而改善公共服務(wù)的提供的呢？這首先要認(rèn)清社會組織在公共服務(wù)提供中有何優(yōu)勢，然后分析把握如何在公共服務(wù)提供中讓社會組織更好地參與進(jìn)來，從而優(yōu)化公共服務(wù)的提供結(jié)構(gòu)。

非分配約束——社會組織的優(yōu)勢特征

美國耶魯大學(xué)的漢斯曼教授認(rèn)為非分配約束”（non-distribution constraint）是非營利社會組織區(qū)別于營利組織的最重要特征，其包括兩層含義：其一，不能進(jìn)行剩余利潤的分配。（非營利組織的宗旨是不以營利為目的”，但實(shí)際上，非營利組織在多數(shù)情況下是盈利的。任何組織必須有一定的收入來滿足其費(fèi)用支出，平衡預(yù)算）。其二，不得將組織的資產(chǎn)以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)。

漢斯曼指出，非營利社會組織的存在是防止契約失靈。當(dāng)服務(wù)的購買者和消費(fèi)者不是同一主體時，契約失靈便會發(fā)生。漢斯曼從分析營利性組織的局限性入手，指出在提供復(fù)雜的個人服務(wù)、服務(wù)的購買者和消費(fèi)者分離、存在價格歧視和不完全貸款市場等制度條件下，都會出現(xiàn)契約失靈現(xiàn)象。因?yàn)闋I利性組織往往具有降低承諾服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的激勵。而如果這類商品或服務(wù)由非營利組織來提供，生產(chǎn)者的欺詐行為就會少很多，因?yàn)榉菭I利組織受到了非分配約束”的規(guī)則限制，不能分紅。相比較而言，由于非營利組織不能從這些行為中得到好處也就沒有足夠的激勵動力來降低服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，非營利組織則更值得信賴。

因此，非營利社會組織非分配約束的特征使得它在提供一些難以產(chǎn)生利潤的公共服務(wù)領(lǐng)域具有獨(dú)特優(yōu)勢。這些領(lǐng)域的公共服務(wù)更適合交給非營利的社會組織來提供。

軟服務(wù)——社會組織公共服務(wù)的優(yōu)勢領(lǐng)域

實(shí)際上，非營利的社會組織并不是在所有的公共服務(wù)領(lǐng)域都具有優(yōu)勢。在很多公共服務(wù)領(lǐng)域，交給營利性的企業(yè)或者政府比交給非營利的社會組織更具有優(yōu)勢。因此，在一個健全的公共服務(wù)體系中，往往根據(jù)公共服務(wù)的特點(diǎn)來確定交給哪種組織更有效。這需要對公共服務(wù)進(jìn)行分類，以確定某一服務(wù)交給哪一種組織更合適。

總體而言，公共服務(wù)可以分為硬服務(wù)和軟服務(wù)。所謂硬服務(wù)，包括垃圾收集、拖車、街道維修等。這些服務(wù)都可以進(jìn)行明確的成本收益衡量。軟服務(wù)包括諸如精神衛(wèi)生服務(wù)、孩子照料、老人照料等。軟服務(wù)將生活質(zhì)量作為供給績效的標(biāo)準(zhǔn)。不同的服務(wù)項目，政府外包給企業(yè)與外包給非營利組織是不同的。一般而言，硬服務(wù)更多地外包給企業(yè)，而軟服務(wù)更多地外包給非營利組織。

當(dāng)服務(wù)提供的質(zhì)量很難由消費(fèi)者來監(jiān)督時，社會組織往往是有效的選擇。當(dāng)服務(wù)的提供需要較高的技術(shù)要求以及監(jiān)督其服務(wù)質(zhì)量的成本很高時，社會組織更是強(qiáng)有力的提供者候選人。因此，在上述這些特征的服務(wù)領(lǐng)域，如果社區(qū)有足夠的非營利性社會組織，那么社會組織便是最有效的提供者。政府在這些領(lǐng)域也更愿意將服務(wù)外包給他們。

服務(wù)外包的一些調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，社會組織正提供越來越多的軟性服務(wù)項目。美國的一份對1992年到2002年地方政府服務(wù)提供方式的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會組織在一些軟服務(wù)提供中的比例在上升，在老人或兒童照料、公共衛(wèi)生、精神疾患、圖書館、公園維護(hù)、文化與藝術(shù)等領(lǐng)域，非營利社會組織從1992到2002年的提供比例在逐步增長。與此相反的是，地方政府在垃圾回收、道路維護(hù)、拖車等硬服務(wù)領(lǐng)域，外包給營利性企業(yè)的比例在這十年沒有顯著變化。

因此，在一些績效難以測量的軟服務(wù)領(lǐng)域社會組織具有比企業(yè)等其他組織更明顯的優(yōu)勢，在這些服務(wù)領(lǐng)域可以讓更多的社會組織參與進(jìn)來。

制度變革路徑——將社會組織納入公共服務(wù)體系

改革開放以來中國的社會組織快速發(fā)展起來。社會組織在很多公共服務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)了過去由政府承擔(dān)的部分職能，但很多制度依然阻礙著社會組織功能的發(fā)揮。因此，有必要通過體制與制度上的變革帶來公共服務(wù)的提供結(jié)構(gòu)的改變。除了在一些政策法律上扶持社會組織的發(fā)展外，需要考慮將社會組織的發(fā)展納入政府整體公共服務(wù)體系中，從而構(gòu)建一個政府主導(dǎo)的，多種社會組織參與的公共服務(wù)體系。

這需要將社會組織納入統(tǒng)一的公共服務(wù)提供體系中，其中最重的是將公共服務(wù)的一些項目經(jīng)費(fèi)向符合服務(wù)要求的當(dāng)?shù)厮惺聵I(yè)單位和社會組織開放。在這一架構(gòu)下，政府在資金撥付上就不應(yīng)該只撥向公辦事業(yè)單位，而應(yīng)同時向社會非營利組織提供資金支持，以使其提供政府所希望的公共服務(wù)。由于社會非營利組織的經(jīng)費(fèi)不能分配給成員，也不能分紅，所以政府向這些機(jī)構(gòu)撥錢并不是公有資金的流失，而是讓社會參與公共服務(wù)的提供。比如像美國這樣的發(fā)達(dá)國家，非營利組織在很大程度上依賴于政府部門。從1980年至今，美國政府對非營利組織的直接資助一直占到其總收入的30%左右，還有聯(lián)邦稅收的豁免、對私人公司和個人慈善捐款的減稅等，以及州政府對非營利組織所得稅、財產(chǎn)稅、銷售稅等的減免，這就形成了數(shù)目龐大的補(bǔ)貼。

目前我國一些地方政府的改革已經(jīng)朝著有利于平等購買服務(wù)的方向發(fā)展。比如，上海普陀區(qū)長壽路街道辦事處成立了社區(qū)民間組織服務(wù)中心。該中心協(xié)調(diào)各種社區(qū)非營利社會組織的活動，推動民眾對社會組織的認(rèn)識，支持各類社會組織開展公共服務(wù)項目。同時，街道設(shè)立政府購買服務(wù)的專項資金150萬元，從資金上對社區(qū)公益性社會組織實(shí)行分類扶持，通過項目征集、項目引領(lǐng)、信息咨詢服務(wù)及購買性、委托性、獎勵性等促進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)服務(wù)與引導(dǎo)，以支持社區(qū)非營利社會組織的發(fā)展。在教育領(lǐng)域，一些地方政府也開始嘗試向一些民辦學(xué)校提供部分資金。比如，浙江的杭州和寧波政府都給民辦學(xué)校一定的資金支持。

不過，目前政府面向社會組織的資金支持，并不是制度化的。政府對社會組織的撥款存在一定的隨意性，沒有相應(yīng)的制度法律可以遵循。而2002年由全國人大常委會通過的《政府采購法》，也主要是面向企業(yè)的，實(shí)際上政府很少按照該法律規(guī)定面向社會組織購買服務(wù)。而在美國，聯(lián)邦政府國內(nèi)援助目錄（Catalogue of Federal Domestic Assistance）對非營利組織參與的范圍有明確的規(guī)定。該目錄規(guī)定所列的988個單獨(dú)的聯(lián)邦目錄中有564個允許非營利組織參與。因此，從根本上說，要實(shí)現(xiàn)真正的政府向社會組織購買服務(wù)，需要在法律上明確社會組織作為承接主體的地位，從過去政府經(jīng)費(fèi)以錢養(yǎng)人”向未來的以錢養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變。讓各種事業(yè)單位和社會組織在公共服務(wù)中參與政府經(jīng)費(fèi)的競爭，從而構(gòu)建一個政府與各種社會組織合作提供公共服務(wù)的公平的制度平臺。