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公共政策評(píng)估的方法論：價(jià)值判斷還是技術(shù)分析？

如同政策制定和政策執(zhí)行的改進(jìn)一樣，政策評(píng)估理論也在不斷地發(fā)展和進(jìn)步,而每一次的理論推進(jìn)，都是對(duì)既有評(píng)估理念和方法的革新、充實(shí)和完善?？傮w來(lái)看，現(xiàn)代評(píng)估理論大體經(jīng)歷了價(jià)值評(píng)估、技術(shù)評(píng)估、系統(tǒng)性評(píng)估以及響應(yīng)式評(píng)估等幾個(gè)主要階段，每個(gè)階段的轉(zhuǎn)化都是與對(duì)政策評(píng)估性質(zhì)和功能認(rèn)識(shí)的逐步深化密切聯(lián)系的①。

政策評(píng)估實(shí)踐雖然十分久遠(yuǎn)，但是系統(tǒng)化、科學(xué)化的政策評(píng)估卻是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物。如同古、近代政策評(píng)估一樣，現(xiàn)代政策評(píng)估也是實(shí)踐發(fā)展的產(chǎn)物;它的產(chǎn)生不是源于理論家和學(xué)者的書(shū)齋式規(guī)劃，而是實(shí)踐發(fā)展直接推動(dòng)的結(jié)果。因此，在學(xué)科發(fā)展方面，它的方法論構(gòu)建要早于基礎(chǔ)理論體系的形成。事實(shí)上，現(xiàn)代政策評(píng)估的產(chǎn)生就是從對(duì)政策評(píng)估方法論的探討和爭(zhēng)論開(kāi)始的。從起源和發(fā)展過(guò)程看，現(xiàn)代政策評(píng)估從一開(kāi)始就存在兩種范式之爭(zhēng),即在方法論方面,政策評(píng)估的性質(zhì)究竟是一種價(jià)值判斷還是一種技術(shù)分析始終存在分歧。

一般而言，傳統(tǒng)政策評(píng)估更為重視價(jià)值判斷，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)公平與正義是政策評(píng)估的本源功能。在這一范式的主導(dǎo)下，相關(guān)政策評(píng)估實(shí)踐往往集中于政治層面的評(píng)估,集中于公共政策在社會(huì)價(jià)值方面的評(píng)價(jià)。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,不首先澄清政策評(píng)估中的價(jià)值問(wèn)題，進(jìn)而弄清公共政策的正當(dāng)性、公平性和社會(huì)性，而局限于技術(shù)層面去評(píng)估政策效果，無(wú)異于本末倒置，在方法論方面會(huì)迷失方向，拋棄了政策評(píng)估本應(yīng)秉持的人本主義原則。因此,有必要對(duì)政策評(píng)估追本溯源，強(qiáng)調(diào)價(jià)值評(píng)估的重要性，凸顯公共政策的政治性。E.R豪斯(E.R.House)指出：“政策評(píng)估的本質(zhì)，基本上是一種政治活動(dòng),除了為決策者提供服務(wù)外,也在進(jìn)行資源的再分配以及決定由誰(shuí)合理地得到什么，其主要意義在于分配社會(huì)的基本財(cái)貨。因此，它不但是一種理念的陳述，更是一種關(guān)于分配的社會(huì)機(jī)制,而這正是我們企盼的政策評(píng)估的制度型的地位。評(píng)估不應(yīng)當(dāng)只是真實(shí)的，它更應(yīng)當(dāng)是正義的，目前的評(píng)估構(gòu)架不論其真實(shí)價(jià)值如何，都應(yīng)在不同的程度回應(yīng)正義,更何況，正義本身就是政策評(píng)估應(yīng)該考慮的一項(xiàng)重要的標(biāo)準(zhǔn)?！雹亠@然,持這種觀點(diǎn)的人更為強(qiáng)調(diào)政治原則在政策評(píng)估中的特殊重要性，有一些學(xué)者還提出了“政治評(píng)估”(PoliticalEvaluation)的概念，以與“政策評(píng)估”(PolicyEvaluation)相區(qū)別。也正是由于這種區(qū)別的存在，使政治性的價(jià)值評(píng)估重新歸入了傳統(tǒng)政治學(xué)的研究視野，而“政策評(píng)估”(PolicyEvaluation)則邁上了技術(shù)性評(píng)估的軌道，并在對(duì)專業(yè)性評(píng)估的強(qiáng)大社會(huì)需求推動(dòng)下得到快速的發(fā)展。

持技術(shù)評(píng)估觀點(diǎn)的學(xué)者為數(shù)眾多，他們認(rèn)為,現(xiàn)代政策評(píng)估雖然不排斥價(jià)值評(píng)估，有時(shí)甚至將價(jià)值評(píng)估置于技術(shù)評(píng)估同等重要的地位，但是它與政治評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)卻有著明顯的不同。政治評(píng)估要求在評(píng)估階段和政策制定階段一樣,必須帶著一定的價(jià)值偏好，充分體現(xiàn)政策評(píng)估的公平性和正當(dāng)性o但是,在技術(shù)性評(píng)估學(xué)派看來(lái),政策評(píng)估雖然應(yīng)該進(jìn)行必要的價(jià)值評(píng)估，但是并非一定要將評(píng)估主題的價(jià)值傾向體現(xiàn)在評(píng)估過(guò)程中,而是應(yīng)秉持價(jià)值中立的態(tài)度，對(duì)公共政策本身的價(jià)值傾向進(jìn)行評(píng)估，從而得出相應(yīng)的結(jié)論。特定的價(jià)值導(dǎo)向應(yīng)體現(xiàn)在政策制定階段，是政治家的責(zé)任，而非政策評(píng)估者的使命。況且,在現(xiàn)代社會(huì)條件下,人們對(duì)價(jià)值觀的認(rèn)識(shí)也呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢(shì)，不同個(gè)體之間,同一個(gè)體的不同發(fā)展階段之間，價(jià)值觀都有可能存在差異、發(fā)生變化。因此，試圖整合和追求統(tǒng)一的或一致的價(jià)值觀念既是不現(xiàn)實(shí)的，也是不可行的。

在這種評(píng)估理念的主導(dǎo)下，在行為主義思想的影響F,后期的政策評(píng)估行為力圖擺脫傳統(tǒng)政治學(xué)“價(jià)值評(píng)估”思想的束縛，而逐步走上了技術(shù)性評(píng)估的軌道。它在評(píng)估實(shí)踐中更多的關(guān)注與技術(shù)層面和事實(shí)層面的分析,并在此后的發(fā)展中逐步成為政策評(píng)估的主流范式，并被稱為技術(shù)評(píng)估學(xué)派。政策評(píng)估技術(shù)學(xué)派主張應(yīng)用實(shí)證技術(shù)方法以分辨政策目標(biāo)的設(shè)定和政策結(jié)果之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系,進(jìn)而把可以驗(yàn)證性地確定政策的實(shí)價(jià)效果作為政策評(píng)估的主旨。在這種政策評(píng)估的范式中，其分析的側(cè)重點(diǎn)主要集中于效率、效能、效益一類的問(wèn)題上，并選擇了政策執(zhí)行評(píng)估、政策效果評(píng)估、政策影響評(píng)估作為政策評(píng)估的主要對(duì)象。

但是,在近年來(lái)的政策評(píng)估實(shí)踐中,技術(shù)性評(píng)估范式也受到了猛烈的抨擊和批評(píng)。有學(xué)者指出，政策評(píng)估首先必須對(duì)評(píng)估主體的基本目的和用以評(píng)估的價(jià)值觀做出評(píng)估。如果評(píng)估者將自以為是的價(jià)值中立標(biāo)準(zhǔn)等同于社會(huì)公認(rèn)的價(jià)值觀并應(yīng)用于政策評(píng)估，那么，即使評(píng)估廣泛使用了諸如試驗(yàn)設(shè)計(jì)、數(shù)學(xué)統(tǒng)計(jì)、隨機(jī)抽樣、問(wèn)卷調(diào)查和社會(huì)審計(jì)等數(shù)量化的評(píng)估方法，評(píng)估仍然是一種“偽評(píng)估”(PseudoEvaluation),其弓|導(dǎo)政策實(shí)踐的功用將十分有限。①這種批評(píng)主要起因于技術(shù)性評(píng)估者過(guò)分重視學(xué)術(shù)規(guī)范和過(guò)于強(qiáng)調(diào)方法的科學(xué)性，相對(duì)忽視了公共政策的受體——社會(huì)公眾的需求和感受,以至于評(píng)估結(jié)論難以被廣大公眾所理解和接受。與此同時(shí)，由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)技術(shù)方法的重要性，以至于20世紀(jì)50年代政策科學(xué)創(chuàng)立以來(lái),政策評(píng)估領(lǐng)域出現(xiàn)了一種深刻的矛盾:一方面，政策評(píng)估項(xiàng)目的應(yīng)用范圍越來(lái)越廣，旨在提高公共政策的技術(shù)方法不斷得到改進(jìn)和創(chuàng)新，另一方面,西方社會(huì)公眾對(duì)政府公共政策的公正性和價(jià)值品質(zhì)的質(zhì)疑卻越來(lái)越多，越來(lái)越廣泛和尖銳。

正是為了應(yīng)對(duì)此類批評(píng)、解決這方面的矛盾，政策評(píng)估的技術(shù)學(xué)派在保持技術(shù)性評(píng)估的主流思想的同時(shí)，開(kāi)始重視對(duì)政策評(píng)估中的價(jià)值問(wèn)題進(jìn)行研究，越來(lái)越多地吸收價(jià)值評(píng)估的思想內(nèi)涵，并將其應(yīng)用于實(shí)際政策評(píng)估中去。其直接結(jié)果，就是政策評(píng)估的視野得到進(jìn)一步拓寬,超越了傳統(tǒng)的對(duì)政策效果和影響的實(shí)證分析，逐漸將政策目標(biāo)、政策方案、政策系統(tǒng)、政策過(guò)程也納入評(píng)估的范圍，并且將價(jià)值評(píng)估作為一種重要評(píng)估指標(biāo)，納入統(tǒng)一的評(píng)估指標(biāo)體系，使政策評(píng)估由技術(shù)性評(píng)估范式逐步向系統(tǒng)性綜合評(píng)估的方向發(fā)展。

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